从“一次”到“一地”：涉检信访配套措施机制的实践与调整

 

绍兴市上虞区人民检察院  沈波  楼辉^*

 

    摘要：县级是将各类矛盾风险化解在萌芽状态、解决在基层最直接、最有效的治理层级。基层人民检察机关作为“重要窗口”最基础的构件和门面，将12309检察服务中心整体入驻县（区）矛盾纠纷调处化解中心，将检察环节涉检信访“最多跑一次”改革向“最多跑一地”纵深推进，解决群众控告、申诉、举报“多头跑、反复跑、长久跑”的“三跑”难题，在当前疫情防控常态化的情况下，具有为群众维权提供便利服务重要的现实意义；从长远看，对满足群众多元利益诉求、缓解检察监督供给不足的紧张关系也具有重要意义。

    关键词：最多跑一次  最多跑一地  “枫桥经验”  矛盾化解

 

    在省委政法工作会议上，省委领导强调，要大力推动信访“最多跑一次”，深化政法领域“最多跑一次”改革。12309检察服务中心入驻县（区）级社会矛盾纠纷调处化解中心（以下简称县级矛调中心），是检察机关深入推进“只进一扇门”“最多访一地”的社会矛盾化解“最多跑一次”改革的重要表现。这种全新的开放互动、融合发展的现代化矛盾纠纷调处化解新形式，在一定程度上改变了传统检察监督的生存和发展状态，也为“四大检察”运行中可能产生的涉检信访风险应对和问题处理提供了新的解决思路和方案。

一、涉检信访“最多跑一地”的两个认识维度

涉检信访是涉法涉诉信访的下位概念和具体化的表现形式之一，在新的检察工作语境下，具体包括诉讼监督事项、公益损害与诉讼违法举报以及其他依法属于检察机关管辖的控告、申诉等涉检事项。在全省深化“最多跑一次”改革的大背景下，检察机关以建立健全涉检信访“最多跑一次”配套措施机制作为法治供给侧改革的基本范畴和逻辑起点，主动扩大有效供给、矫正检察资源要素配置，将12309检察服务中心全域入驻矛调中心，从“最多跑一次”跃迁到“最多跑一地”，是深化政法领域“最多跑一次”改革重要而关键的一步。

（一）涉检信访“最多跑一地”的全局性

党的十九大报告鲜明指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。涉检信访的依法妥善处理，承载着群众对司法需求和公平正义的美好向往，不仅关系到检察工作全局，更是关系到平安建设、法治建成的大事。在“最多跑一地”的竞技场上，检察机关通过直面群众涉检信访需求，将经过实践验证的涉检信访“最多跑一次”配套措施机制积极融入县级矛调中心建设，把积极引导群众依法维权和紧紧依靠法治维护和谐稳定有机结合起来，在具体检察工作中落实“以人民为中心”的要求，从服务保障改革发展的全局中“让老百姓遇到问题能有地方找个说法”。

（二）涉检信访“最多跑一地”的必要性

“四大检察”全面协调充分发展的根本目的，是为人民群众提供更多更好的法治产品和检察产品，其载体主要就是把检察案件办得质量更高、效果更好。长期以来，基层群众信访普遍存在“多头跑、反复跑、长久跑”的困境，相关部门单位未能提出行之有效的解决方案，让群众产生了“办事慢、办事繁、办事难”的负面体验，导致信访问题积压、次级信访衍生和信访升级。检察机关从对涉检信访“最多跑一次”配套措施机制进行探索，到主动扩大有效供给、盘活各类检察资源的“最多跑一地”检察服务场所更替，旨在以更方便、经济的方式实现群众矛盾纠纷在法律范围内一站式化解、合法诉求一次性解决。

二、涉检信访“最多跑一地”的基层检察实践

近年来，上虞区人民检察院坚持发展新时代“枫桥经验”，用“最多跑一次”理念指导检察环节信访工作减负增效，围绕化解社会矛盾纠纷这条主线，探索推进诉源治理工作，拓展检察服务的纬度半径，从机制保障、源头防控、数据赋能等方面着力解决基层群众涉检信访需求与检察服务之间不平衡不充分的矛盾，推动涉检信访工作从配套措施机制的探索完善到12309检察服务中心成建制整体入驻县级矛调中心的双融合，以“最多跑一地”为牵引积极助力共建现代化社会治理共同体，将法律监督成果转化为社会治理效能。

（一）夯基垒台，筑牢源头机制保障

一是建立案件化流转办理制度。融合12309检察服务中心的新职能，上虞区人民检察院制定出台《信访事项案件化办理实施细则（试行）》，弥补了以往涉检信访工作机制与检察工作整体性、统一性、协调性不够的缺憾，进一步规范涉检信访及举报内部一体化流转办理，注重初信初访化解，以流程引擎驱动确保12309检察服务中心入驻县级矛调中心后相关信访事项归口正确、处理流畅和高效解决，充分发挥制度势能的保障作用。

二是建立精准化需求清单制度。根据入驻县级矛调中心后涉检信访工作的实际，上虞区人民检察院通过对历年来群众信访事项的梳理归集，从群众需求中汲取灵感，细化群众需求管理，按照“简环节、优流程、压时限”的原则，将常见涉检信访问题需求事项细化分解为6大类23小项，实现服务内容“一单明确”、服务群众定位精准，提高一次办结率，以匹配县级矛调中心“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”的要求。

三是建立个性化代办代跑制度。对于检察职能范围之内的重大案件和特殊类型的反映事项，建立个性化的“检察官代办员制度”，由“检小二”精准对接当事人、精准代跑反映事项，主动上门解决信访问题，以检察服务“零距离”助推群众信访“零跑腿”。

（二）治本控源，强化源头预防建设

一是遵循“案-件比”指标，以提高案件质量减少非必要“环节”“件数”。对拟不立案、不批捕、不起诉等信访易发高发环节的案件和阻碍依法行使诉讼权利等新型控告申诉案件，充分发挥检察官联席会议和检委会研讨解决、综合指导的功能，拉紧涉检信访风险预警线和案件质量红线。积极探索认罪认罚从宽程序与刑事和解程序的衔接，综合运用“提前介入”“检调对接”“诉前会议”等多项机制推动“少捕慎诉”，强化诉源治理，让一个“案子”进入检察环节后一次性办结，最大程度防止其成为下一办案环节的潜在信访风险点，以最高的检察办案质效标准确保群众“不用跑”。

二是推进“检察+网格”机制，以拓展检察工作深度减少潜在性苗头、倾向。根据检察职能和工作重心调整的实际情况，完善“检察室+联络站+信息员”的基层对接体系，主动对接浙江省平安建设信息系统，将检察监督的神经末梢深度融入基层治理“四个平台”和“全科网格”的新格局当中，坚持矛盾纠纷隐患就地排查化解与法律监督线索第一时间收集反馈同行并举，发挥“1+1＞2”的叠加效应，打造基层执法监督现代化体系，从源头上减少群众“多跑腿”的情况。

三是深化“1+N”多元救助模式，以增加司法帮扶投入减少新增初信、初访。在拟发放的司法救助金额之外，通过多方联动的工作方式向社会公益人士、慈善企业等不确定主体发起救助倡议，并在刑事司法救助的框架下，联合律师事务所、心理咨询事务所及镇乡街道志愿组织等多方力量，对遭性侵或因严重事故致残的被害人等特殊救助对象进行精神救助，形成“司法救助+社会救助+精神救助”的“1+N”多元救助模式，实现执法和救济相结合，妥善解决“法度之外、情理之中”的问题，从源头上避免因案致贫、因案返贫的被害困难户成为新增涉检信访人员。

（三）提质增效，实现源头高效解决

一是完善检察信息化终端线上平台建设，加快情况反映反馈速度。借力区委政法委、区信访局的统一协调，整合大数据分析综合指挥平台、基层治理“四个平台”、12345统一政务咨询投诉举报平台、人民调解大数据管理平台等优势资源和“浙里调”微信小程序、浙检APP等，精细化整合和引导群众熟悉检察对外服务职能。围绕案件程序性信息查询，主动公示控告申诉等相关事项咨询电话、窗口查询手续和办理流程等，构建“一站式”检察服务移动网络平台，加快推进更多服务事项网上办理，以及时的信息互动反馈来减少涉检信访群众“多次问”和“反复跑”。

二是坚持归口诉访分离和繁简分流导向，提升事项呈批流转节奏。按照事项不同属性、诉访不同标准、处理不同管辖的“三不同”标准，加强对涉检信访事项范围的有效识别管理，破除长期以来信访事项“诉中有访、访中有诉、诉访不分”的负面影响，严防不属于检察机关管辖范围的信访事项在法律程序内空转、乱转、停转。根据信访事项的轻重缓急，采取“二元分级”的流转处理方法，即对于重复来信、诉求简单的一般轻缓事项，推行员额检察官直接审批备案的“扁平化”处理模式，直接答复处理后备案；对于重大复杂、对外协调性强的特殊事项，推行“部门呈批-检察长批示-责任领导督促”的层级审批督促模式，加快提升督促效果。

三是强化涉检信访处理线下实体支撑，促进办案动能效果升级。在当前12309检察服务中心入驻县级矛调中心的过渡适应阶段，上虞区人民检察院采取“常驻+轮值”的方式，由控申干警一人一周负责日常信访接待的同时，其他业务部门中层以轮值形式进驻县级矛调中心，原12309检察服务中心继续在院内正常开展业务，做到“双轨并行”“两手齐抓”。积极稳妥开展释法说理、服判息诉、认罪认罚、申诉复查、行政争议化解等矛盾纠纷的检察调处和检察听证工作，强化矛盾化解的力度，以更快速的司法反应来满足群众信访需求，防止来信变来访、初访变重访。

三、涉检信访“最多跑一次”向“最多跑一地”的调整

求木之长者，必固其根本。经过近一年来的实践，以上涉检信访“最多跑一次”相关配套措施机制在服务“最多跑一地”推进的过程中发挥了积极的作用。但由于信访事项的诱因多元复杂、盘根错节，检察机关既要向内审视看到涉检信访“最多跑一次”配套措施机制在“最多跑一地”延伸应用中的问题，也要跳出检察看信访，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道，做好涉检信访反映到问题解决“最后一公里”的检察融合服务，在更高水平上实现供给和需求的动态平衡。

（一）立足数据驱动，深化新时代枫桥经验

一是打破数据壁垒，加强群众信访导向管理。涉检信访“最多跑一次”并不等于所有的信访矛盾事宜得到一次性解决处理，其精神实质是让数据多跑路，让群众少跑路或者不跑路。在检察系统内部数据的互联联通方面，要加快统一业务应用系统和网上信访信息系统之间的数据源交换和对接兼容，实现上下级检察机关数据纵向关联,避免因数据不通、环节不清而引起“重复访”“越级访”。在信访数据的外部互融共享方面，要积极参与政法机关跨部门涉法涉诉信访信息联网平台和数据库建设，注重数据各部门之间的横向共享和规范管理，有效防止出现“多头访”和无限循环的问题。

二是加强分析研判，明确涉检信访需求重点。树立数据观念、分析观念和逻辑观念，优化统一业务应用系统控申模块架构设计，对“信、访、网、电”各渠道的信访数据加强筛查校核与动态管理，建成数据准确、可用的在线数据库，全面摸清涉检信访底数。围绕精准发现群众关注的突出问题，坚持数据整体分析，建立信息分析人才队伍，探究涉检信访数据背后的群众需求，扩展分析维度精准研判，深化定期分析、突出专题分析、探索关联分析，将涉检信访数据分析作为把脉基层涉检信访生态的基本依据。

三是强化风险排查，实现信访风险源头防范。充分利用县级矛调中心信息集成、平台丰富的基础条件，研发智慧检务的重点应用，开发数据筛查功能，以机器换人力，对近年来涉检信访人员和事项进行全面梳理、逐一过筛，建立数据分析模型，自动比对互斥项目和异常数据，打造新型涉检信访数据应用管理和实战能力，下好基层检察机关参与社会治理的“先手棋”，让数据真正成为实现涉检信访工作预防预警、精确防控的源头活水。

（二）立足品质服务，践行新时代群众路线

一是完善平台功能开发，实现“民忧”线上解决。一方面，由于当前处理涉检信访工作的网上信访2.0系统部署在涉密网，与县级矛调中心的网络配置密级不对等，涉检信访业务的现场查询、录入和处置受到一定影响。因此，建议从省级层面优化检察信息化建设形态和终端平台功能，将涉密系统迁移至工作网，加强检察门户网站网上信访处理专用通道，建立涉检信访“最多跑一次”网上自助服务区，便于现场开展工作。另一方面，要着力推进信息化建设和智慧检务建设，尤其是远程视频接访的宣传应用、技术保障，在探索构建适应互联网时代需求的在线涉检信访受理规则，降低信访成本。

二是推动检察服务下沉，实现“民惑”就地答复。要善于从群众路线中汲取精神力量，充分结合“三服务”的工作要求，进一步将刑事和解、公开听证、案后帮教、民事申诉和解等非诉纠纷调解融入中心工作格局。充分发挥县级矛调中心资源集成、力量整合的优势，在检察机关与其他各单位部门间实现信息互动、窗口互动、职能互动，寻求妥善解决涉检信访问题最大公约数的方式方法，通过答疑解惑有效疏导群众“冲动信访”“盲目信访”情绪，用法治方式引导群众表达诉求，用法治手段解决矛盾和问题，形成解决涉法涉诉信访问题的共治合力。

三是强化线索扩容增量，实现“民情”全面倾听。12309检察服务中心入驻县级矛调中心是检察机关面向社会、面向群众、面向其他国家机关的“检察蓝窗口”。在疫情防控常态化的情况下，在县级矛调中心的具体检察工作不能仅仅局限于涉检信访事（案）件的收录和处理，而是应当根据服务内容的体量精准投放检察资源，配强“一窗三室”（检察服务窗口、检察官办公室、检察听证室、检察调解室），依法妥善化解涉企涉疫矛盾纠纷，加强对履职中发现的行政违法行为的监督，听取“民情”并加强收集、发现公益损害与诉讼违法的线索信息，增进检察机关与群众的相互了解和信任，不断深化检察基层基础工作，不断提升群众知晓度和县级矛调中心“检察蓝窗口”的社会影响力。

（三）立足办案质效，推进新时代源头检察

一是以监督内控为手段加强风险管理。预防是最好的化解，而涉检信访的源头是执法办案。要探索“以执法办案为中心、以监督管理为重心、以提高质量为核心”三位一体的监督内控制度体系建设，深化执法司法规范化水平，构建起内部防止执法司法权滥用的重要防线，从源头上降低办案“触礁”风险。加强法律政策的把握和息访息诉工作的整体协调，高度重视在处理信访过程中所反馈出的有效监督信息，做到矛盾化解与维稳处置、法律监督与权益保护同步进行，实现涉检信访“最多跑一次”“最多访一次”向“一次都不用跑”“一地都不用访”升级。

二是以效能提升为突破再造工作流程。以提升程序效能为突破，探索信访事项快速处理模式。通过分事行权、分岗设权、分级授权，加强和改进初信初访办理，压实首接首办责任，加强内部办案流程与对外答复信访人的环节衔接、协同处理，形成完整有序高效的工作运行机制，防止因程序脱钩人为造成“立而不结”“终而不结”引发信访升级的新矛盾。通过自我加压，将7日内程序性回复提速至5日内程序性回复，减少循环周期，不断增强解决问题的实效性，确保群众诉求一次性处理到位、解释到位，以“检察速度”为群众涉检信访受理办结提档加速。

三是以听证答询为亮点强化办案效果。对于重大疑难、落实标准难以量化、双方各执一词的涉检信访案件，在充分考量信访人信访诉求的基础上，明确信访制度的功能性导向，对缠访闹访、“借访盈利”等试图通过信访挟制司法的恶意信访行为予以祛魅，瓦解侥幸心理。同时，利用好县级矛调中心“三官一师”（警官、检察官、法官、律师）的调解力量，探索建立有多项社会资源参与的公开听证答询释疑机制，坚持“能听证、尽听证”，以试点检察听证互联网直播为抓手，让公平正义可感可触，群众看得见、听得懂，打消信访群众疑虑和信访偏执，以公开促公正赢公信，强化案件办理效果和司法规范化水平提升。

 

^*作者简介：沈波，男，上虞区人民检察院副检察长，上虞区江扬路666号，0575-82391505.

           楼辉，男，上虞区人民检察院第七检察部检察官助理，上虞区江扬路666号，0575-82391599.