行政非诉执行案件法院审查期限法律适用问题探析

绍兴市上虞区人民检察院 任劲超^*

一、基本案情

某区行政机关于2021年3月3日向某区人民法院申请执行其作出的行政处罚决定，该区人民法院受理后于当日立案，后经审查后，于2021年3月12日作出准予执行裁定。其中3月6日、7日为节假日。

争议焦点：某区法院在立案后九日（七个工作日）作出裁定，审查期限是否超过法律规定期限。

二、分歧意见

上述案例中涉及的案件为行政非诉执行案件（也有称为非诉执行案件，以下称非诉执行案件），它是指人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。这类案件的强制执行审查及实施权直接归属法院，但又不因该类案件存在行政行为属性，不能完全适用法院执行规定，在部分行为上存在着法律适用争议。本文案例中的问题就涉及到了法院对非诉执行案件审查期限适用哪部法律的问题。

对于这类案件的审查期限规定，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉法解释》）具体审查期限行文表述是一致的^[]，均表述为人民法院在七日内进行审查，作出是否准予执行的裁定。但对于“七日”的理解，两部法律则存在着不一致的情况。

《行政强制法》第六十九条规定“本法中十日以内期限的规定是指工作日”，不含法定节假日。即根据该法，人民法院的审查期限是在扣除节假日后的七个工作日，按照该法，案例中的法院在七个工作日内做出裁定，并未违法。

《行诉法解释》有关审查期限的规定并未明确工作日或者节假日，但根据该解释第四十八条的规定，“期间届满最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”，从该条文理解为只有在届满最后一日是节假日的，届满后一日才是期间届满日期，在此期间若存在多个节假日的，也并不全部扣除日期。结合其他诉讼法及解释关于法院审查期限的规定（如《中华人民共和国民事诉讼法》及其解释），涉及诉讼程序的条文也均对该种情况的规定一致。即按照《行诉法解释》规定，审查期间若存在节假日的，不应当全部扣除。根据该解释的规定，案例中的法院审查活动期限已经超过七日，以此作出裁定属于超期裁定，审查程序存在违法。

    根据上述法律关于期限规定的不同，对非诉执行案件的审查期限即产生了两种意见：

第一种意见认为，非诉执行案件审查期限应当适用行政强制法规定。该种观点目前也属于主流观点，实务中，法院也大多数按照该观点在处理。持该种观点的认为，法院对非诉执行的裁定行为是属于行政强制行为中的一个环节，非诉执行案件涉及的所有法律规定均应当适用行政强制法的规定，作为期间中环节的审查期限同样包括。如若按照诉讼法解释规定，则变相减短了法院审查期限，增加了法院的工作量，且对被执行人也存在不公平的情况。该种观点是将非诉执行案件行政化，即法院执行等同于有强制执行权的行政机关执行。

第二种意见认为，应当适用诉讼法审查期限规定，即法院对此类案件的审查期限中间应当包含工作日。行政强制法是对具体行政强制行为的期间做了严格限制，其立法本意也是规制或者考虑具体执行行为，而法院审查行为属于执行行为的前置裁判行为，两者应当有所区别。在法律颁布时间上，行政强制法实施时间是2012年1月1日，而目前适用的行诉法及相关解释在2017年进行了修正，相比于行政强制法，行诉法及其解释属于新法。根据新法优于旧法原则，应当适用诉讼法关于审查期限的规定。该种观点是将非诉执行案件区别于普通行政强制执行案件，因法院参与产生了执行活动的司法属性。

三、评析意见

基于我国行政强制制度的特殊性以及目前的实务现状，笔者认为，法院对非诉执行案件的审查活动，虽然不是严格意义上的行政诉讼及之后的执行行为，但其存在行政诉讼及执行行为的特征，而且是一种法院作出裁定的司法行为，具有司法特性。故对非诉执行案件的审查期限，应当适用行诉法及司法解释规定的期限，即应当适用第二种意见。主要理由有以下几点:

1、从行为本质看，非诉执行审查属于一种特殊诉讼活动。法院对非诉具体行政行为的审查及其执行是一种司法活动，也是法律赋予法院的重要职责。^[]非诉执行确定为司法行为也符合《行政诉讼法》第六十六条的立法本意。《行政诉讼法》之所以规定非诉执行制度，就是考虑我国行政权过于强大的现实。非诉执行制度建立的根本目的在于将行政强制执行纳入司法审查的范围，保护公民、法人和其他组织的合法权益。^[]从法院审查程序上看，虽然非诉执行审查有别于普通行政诉讼活动，但仍然存在着对行政决定法律效力审查与特殊情形下听取被执行人和行政机关意见的程序，存在着类似普通审判活动的程序，在形式上，符合诉讼行为的特征，可对非诉执行的审查认定为诉讼行为。从法院具体审查行为及决定上看，法院是对行政决定进行合法性审查，包括对行政行为作出程序及实体行政法规、规定适用的审查，之后再作出是否准予执行的决定，内容上有着是否合法的审判活动属性。同时作出是否准予执行也是以裁定文书体现，具有诉讼行为的文书特征。故从以上两方面看，法院对此审查符合执行裁判司法属性，非诉执行的审查行为应当适用诉讼活动相关法律规定。

2、适用行诉法的期间规定，并不违背行政强制法对期间规定的立法本意。非诉执行案件从产生到执行完毕前后分为三个步骤，即行政机关作出决定，法院审查作出准予执行裁定，执行机关实施强制执行活动。^[]而《行政强制法》第六十九条对于十日以内期限规定是指工作日不含法定节假日，主要是考虑到十日期限比较短，而且具体行政强制执行一般不得在夜间或者法定节假日实施，如果在十日以内期限包含法定节假日，在实际执行中就可能存在一定的困难。主要还是出于考虑对具体行政强制执行活动的实施，在此之中体现保护被执行人利益及有利于具体行政强制执行顺畅。

由此可见，行政强制法对于期间的规定还是注重实施强制执行活动的合理合法性。法院的审查活动，一般只做书面的合法性审查，该过程并不涉及具体的强制执行实体行为，审查活动并不直接对被执行人利益产生利害关系，只有在做出准予执行裁定且据此实施具体行政执行活动时才涉及。故适用行诉法解释关于非诉执行审查期限的规定并不违背行政强制法对保护被执行人利益和保障强制执行活动顺利开展的立法本意。

3、实践操作具有可行性，不会给法院增加巨额工作量。按照前述第一种意见所述，适用行政强制法中七个工作的期限规定，法院审查活动期限就相对充裕。但在实践案件中，法院对该类案件基本只需书面审查，有别于普通庭审诉讼活动，并不存在复杂繁重的工作量，适用行诉法规定期限虽会对审查期限进行一定缩减，但并不会造成特别巨大影响。如若案件真的复杂，法院的审查行为仍然存在着救济方式，具有可操作的空间，即可根据案件情况，适用行诉法解释第一百六十条及行政强制法第五十八条的规定，碰到行政行为明显违法并损害被执行人合法权益时，听取被执行人和行政机关的意见，将审查期限延长至三十日。以上条款可保障法院非诉执行审查时间的充裕性。

4、适用行诉法规定的审查期限，有利于法院执行程序对于期间规定的统一性。如前所述，考虑到非诉执行案件亦属于执行案件，法院对执行案件审查及执行时，应当适用统一的规定，在碰到冲突时，应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。按照上述原则，除去前述第二种意见中提及的行政诉讼法及司法解释立法后于行政强制法，适用新法优于旧法外，在具体程序性质上，非诉执行是属于法院具体实施的执行活动，同样也应当适用法院有关执行程序的规定。

四、结论

综上，笔者认为，按照我国目前的行政强制制度，考虑到非诉执行案件的特殊性，对于非诉执行案件的审查期限规定应当与其他诉讼裁判适用的期间统一，这样既能保持法院司法活动适用法律规定的一致，也能突出法院在行政强制执行活动中的独立性和去行政化。