“六稳”“六保”视域下民营经济高质量发展法治保障研究

——以检察机关服务保障建筑企业为切入点

绍兴市上虞区人民检察院课题组^*

摘 要：上虞是浙江省首批建筑强县（市区）。近年来，建筑领域民营企业在快速发展的同时，也面临各方面的风险，存在诸多问题，在高质量运营和可持续发展上出现了“瓶颈”。在做好“六稳”工作、落实“六保”任务的新形势下，本文立足检察职能，着眼于建筑企业的涉诉风险与风险防范，选取了上虞区近五年建筑领域刑事案件和Y公司民事涉诉情况为调研样本，并走访区内相关建筑企业，发现有“内部犯罪”频发、“营改增”后票据类犯罪增长等问题，经原因分析，从检察职能的发挥和对相关职能部门的建议内外两方面提出对策，以期提升企业管理水平和风险防控能力，服务保障建筑企业高质量发展。

关键词：建筑领域 民营企业 涉诉风险 法治保障

 “六稳”“六保”是当前全国的一项重要中心工作，也是检察机关服务大局的重中之重。张军检察长要求“把服务‘六稳’‘六保’的各项检察工作落实落细、落到基层”。在新的形势下，基层检察院要立足职能，切实担当起服务保障当地经济发展的责任。上虞地处建筑产业经济高度发达的杭州湾南岸，建筑产业在促进劳动就业、带动三产发展、提升上虞整体形象方面发挥着重要的作用。截止2020年6月，全区共有建筑企业321家，其中上市1家，特级7家，一级41家，二级119家，三级87家，其他67家，均为民营企业，共实现建筑业总产值541亿元，累计创省级以上优质工程奖2778项，为区域经济发展作出了重要贡献。与此同时，建筑企业涉诉问题也不容忽视，若卷入诉讼纠纷，会导致企业信誉受损，在激烈的市场竞争中落于下风；若涉及到犯罪，对企业的影响更是深远。面对建筑企业发展中暴露出来的问题，尤其是检察履职的过程中发现的问题，检察机关更应当加强分析研究，提出针对性建议，主动适应建筑企业发展的司法需求，为其提供实实在在的法治保障，促进建筑企业健康发展，并以此带面，推进地方社会经济高质量发展。

一、建筑领域民营企业涉诉案件的基本情况

（一）刑事犯罪案件的基本情况

近五年来，上虞区检察院共受理涉建筑企业刑事犯罪审查逮捕案件31件37人，审查起诉案件55件79人。

1.从案件数量走势看，基本保持稳定。2016年受理案件11件12人，2017年受理案件14件30人，2018年受理案件14件19人，2019年受理案件12件12人，2020年1月至11月受理案件4件4人。从近几年受案情况看，案件数量基本保持稳定，2020年上半年由于新冠肺炎疫情影响，相关侦查工作开展受阻，致使案件数量有所回落；2017年在涉案人数上出现较大增长的原因在于，“美丽乡村”建设项目中串标、围标等多人共同串通投标犯罪高频发生。

2.从犯罪主体身份看，企业内部人员占比较大。国家机关工作人员职务犯罪案件3件3人，企业外部人员侵害企业权益刑事犯罪案件6件10人，企业内部人员刑事犯罪案件46件66人。在企业内部人员刑事犯罪案件中，最主要的是项目经理犯罪案件，数量达到32件46人；其余为其他工作人员刑事犯罪，案件量为14件20人。

3.从犯罪类型看，罪名相对集中。主要体现在虚开发票及虚开增值税专用发票案件10件15人，挪用、侵占类犯罪案件9件9人，拒执犯罪案件7件7人，职务廉洁性犯罪6件6人，伪造公司印章犯罪案件6件6人，非法吸收公众存款案件5件5人等。

（二）民事诉讼案件的基本情况

因建筑企业民事案件数量较大，而类型基本一致，故本文选择了Y公司作为主要的调研样本进行分析。Y公司是上虞规模较大的一家建筑企业，在行业内居于领先水平，是上虞具有代表性的建筑企业之一。

据统计，近几年Y公司民事诉讼案件数量呈逐年递增状态，自2017年起逐渐进入集中爆发期。2017年民事诉讼案件数量在600件左右，2018、2019年就上升至700余件，与前几年相比有较大幅度的提升。具体来说，从诉讼身份看，Y公司作为原告、被告的案件量都有明显提升，但其中以Y公司为被告的案件量升幅更为明显。而从结案情况看，虽然根据诉讼地位的不同，处理结果有所不同，但总体上讲，败诉案件数量占到了所有案件的80%左右。特别是在以Y公司作为被告的涉及讨要材料款、工程款等案件中，虽然Y公司有提出相应抗辩，但90%以上的案件都以判决或调解确认Y公司支付相关款项而结案，给公司造成了较大的损失。

二、建筑领域民营企业存在的主要涉诉风险点

（一）挂靠项目经理“内部犯罪”高发频发

通过与建筑企业签订挂靠协议，缴纳一定管理费，对外以建筑企业的名义承接工程，由建筑企业任命其为该工程的项目经理，并由其自行组建工作人员经营工程项目，自筹资金，自负盈亏，称为挂靠项目经理。该种模式下，项目经理自行承接项目，有利于企业大体量运营，但企业内部协议不能对抗第三人，最终法律责任依然由企业承担，致使该类模式的企业涉诉风险大幅上升。挂靠项目经理犯罪的常见情形包括：一是在工程建设过程中，采用骗取、窃取等方式非法取得建筑企业拨付的项目资金用于个人消费或其他工程项目；二是私刻建筑企业公章、合同专用章等印章，对外以建筑企业名义签订合同、借款等；三是以工程资金短缺为由，向社会不特定对象非法吸收资金；四是在承接工程过程中，通过与其他投标人合谋，串标、围标；五是虚开发票、增值税专用发票用于工程款抵扣；六是实际拖欠农民工工资或与农民工进行协商后，采用在工地或建筑企业闹事等方式非法获取建筑企业资金。

在民事诉讼案件中，多表现为项目经理的不当行为继而导致企业败诉，主要有以下几种情形：私自以项目部或建筑企业名义对外签订合同，并在相关文件上加盖项目部技术资料专用章，或者在收货单、结算单、对账单上签字确认，在实践中多由企业买单；在企业领款后未按照实际用途付款，致使相对方未收到款项从而继续向企业讨要；单独与他人串通，伪造相关凭据损害企业利益。

（二）“营改增”后票据类犯罪增长

自2016年5月起，房地产业和建筑业一同被纳入“营改增”试点范围。该项税收政策的调整对建筑企业产生了较大的影响，在“营改增”后建筑领域开始呈现出一些新的犯罪趋势，最明显的是项目经理和材料商、供应商恶意串通，虚开发票骗取建筑企业资金的犯罪增加。“营改增”后，建筑企业的税负理论上应该是减少的，但是在实地走访中了解到，建筑企业的税负压力存在不降反升的窘境，主要原因在于“营改增”后企业进项金额的抵扣。在建筑领域，由于占工程支出重要比重的劳务支出无法开具增值税专用发票，且工程建设所需要的沙、石、砖等建筑材料很多来源于个体经营户，同样无法提供增值税专用发票，该项政策的调整使建筑企业无形中增加了税负负担。部分企业为减少税负、追求利润，不惜开具票不对货的增值税专用发票，甚至在无货物交易的情况下购买增值税专用发票，导致虚开发票类犯罪案件频发。

（三）拖欠民工工资问题仍然存在

在国务院多次发文严令禁止拖欠农民工工资的背景下，仍有部分项目经理拖欠或挪用该类款项。在以往做法中，由于民工流动性较大，工资一般使用现金结算，建筑企业为方便财务统计，一般将民工工资统一拨付给项目经理，再由项目经理支付给民工。在此过程中，部分项目经理为实现资金周转，可能采用拖延、截留等方法，拖欠民工工资，甚至部分项目经理因个人资金链断裂，最终无法支付民工工资。

三、建筑领域民营企业产生风险的主要原因

（一）小型工程项目招投标不规范

2017年，建筑领域涉刑事案件人数出现较大增长，为近五年受案数量最多的一年，究其原因，与“美丽乡村”建设过程中串通投标、项目经理职务侵占等犯罪集中式爆发相关。近年来，建筑领域企业多、项目少的问题日益突出，市场“供过于求”的局面使得需求方对承建单位的资质要求比过去更高。可以说，部分农村工程项目的“门槛”比以前更高了，但是由于该类项目存在标价小、地处偏远、地方壁垒等客观因素，难以引起高资质建筑企业的青睐，实际承接工程或进行施工的人员多数仍是以往承接过类似项目的企业或项目经理。事实上，根据走访调查了解的情况，部分企业或项目经理虽然不具有相应的资质，但为了承接项目，通过不合法手段获取项目的承接。例如，周某、滕某等8人串通投标案中，周某等人在“美丽乡村”建设相关工程项目招投标过程中，通过向参与报名的招标单位支付资质费等方式，控制参与招标单位在编制预算造价时统一设置总价下浮率、确定投标总价等方式进行围标，以确保己方单位顺利中标，或在确定某招标单位为施工单位后，再内部签订承发包合同，实际承接该项目工程。

（二）部分建筑企业管理不到位

正常民商事行为与犯罪行为间界限并不明显，一些过去常见、通行的“做法”，事实上存在极大的风险隐患。部分建筑企业管理人员文化水平不高，学习现代管理制度的积极性也不高，强调“经验主义”，奉行的是行业的潜规则，这也是为什么近年来建筑领域印章类、侵占类犯罪多发的原因之一。建筑工程项目大多为垫资建设，需待工程竣工后才进行结算，项目财务管理不到位、货不对账等问题屡见不鲜。现实中，有些项目施工地点并不在建筑企业所在地，使用企业公章需要耗费较大的交通、时间成本。对此，部分项目经理便通过盖空白章、私刻印章、以工程项目专用章代替公章等方式进行变通，这种行为容易诱发伪造公司印章、虚假诉讼等犯罪。例如，叶某伪造公司印章案中，叶某作为浙江某建设集团有限公司的项目经理，在承接工程、签订合同时，需要使用总公司的印章，其为方便在外承接工程，遂私刻“浙江某建设集团有限公司”“浙江某建设工程有限公司”“浙江某建设工程有限公司财务专用章”等各类公司印章达9枚之多，签订的合同更是数不胜数，严重影响公司管理秩序，破坏了建筑行业诚信交易的风气。

（三）建筑工人实名制管理落实不到位

2019年3月，住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部联合印发的《建筑工人实名制管理办法（试行）的通知》正式实施，要求对建筑业农民工进行实名制管理，建筑企业应与建筑工人一对一签订劳动合同，开设民工工资专用账户及每月通过“一人一卡”的银行卡发放工资。这种做法，有利于减少项目经理这一中间环节，压缩犯罪空间。但在实际操作中，实名制管理效果不理想，主要有以下几点原因：一是民工流动性较强、换岗离岗随意性大，与其签署一对一劳动合同，并到劳动监察部门备案，无疑会加大企业负担，且建筑用工具有阶段性特征，临时用工等现象较为普遍，与所有务工人员一对一签订劳动合同在现有条件下难以落实；二是建筑工程项目参与人员众多，建筑企业配套监督管理机制难以跟上，实践中甚至出现了虚报、多报民工工资为个人谋利的现象；三是民工社保、个人所得税等相关工作也尚未明确，导致建筑工人实名制管理落实受阻。

四、检察机关服务建筑领域民营企业发展的对策和建议

（一）更新办案理念，在检察办案过程中主动服务民营企业发展

新冠肺炎疫情的发生对我国经济发展造成了前所未有的影响，在新的形势下，中央提出扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，其中一项便是保市场主体。民营经济是社会发展的重要组成部分，企业家更是社会的宝贵财富，服务民营经济健康发展是检察机关服务保障中心工作的应有之义，既是法律责任更是政治责任。2020年初，习近平总书记到浙江考察调研，赋予浙江“重要窗口”的新目标新定位。如何在“重要窗口”建设的大棋局中，谋划落实好自身“小窗口”建设，是每一个检察机关都需要认真研究的，服务保障当地经济发展是其中重要的一项，就上虞检察机关而言，便是保障本地特色的建筑产业发展。要转变就案办案的思想，增强主动服务的意识，以此为切入点，扛起护航民营经济高质量发展的职责。在具体的办案中，要树立“司法为民”的理念，平等保护建筑企业发展，发挥刑事检察职能，营造安全稳定的经营环境，发挥民事行政检察职能，营造公平公正的司法环境，切实增强建筑行业民营企业家的信心和财富安全感。要树立“审慎善意”的理念，对民营企业负责人涉嫌犯罪的，切实做到可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，能不判处实刑的就提出适用缓刑的量刑建议。要树立“理性规范”理念，做到依法惩处与平等保护相结合，在办理涉建筑企业案件时做到一案一走访，在案件之外考虑更多企业发展的情形，努力减少或避免司法办案给民营企业发展带来的负面影响，防止案子办了，企业垮了。

（二）审慎办理案件，提升服务建筑领域民营企业发展的实效

坚持宽严相济的刑事司法政策，严厉打击侵犯建筑企业合法权益的各类犯罪，特别是内部蛀虫，对部分严重侵害建筑企业合法权益的犯罪行为，如职务侵占、挪用资金等给企业造成重大经济损失的，要坚决予以打击，同时帮助企业做好追赃挽损工作。审慎稳妥处理建筑企业自身发生的各类案件，促进依法规范经营。对虚开增值税专用发票等案件，检察机关要充分考虑行为动机、行业特征等因素，对于那些在补缴应纳税款、缴纳滞纳金的建筑企业管理人员、技术人员，可以在法律限度内作适当倾斜，在补齐相关税款、滞纳金、罚款的前提下，可进一步提高涉税案件入罪门槛，综合考量后作出不起诉决定。对那些在办理贷款手续时虽有欺骗行为，但贷款确实应用于企业日常经营的，在守住底线的前提下，尽量做到不捕不诉。同时要做好办案的后半篇文章，不能就案轮案、就案办案，要去挖掘案件背后企业存在的共性问题，深入分析发案原因、规律和特点，做到一案一分析。要关注当前形势下建筑企业发展面临的困难，对发现的行政管理、内部监督等问题，通过检察建议、风险提示函等形式，帮助企业完善建章立制。如上虞区检察院针对走访中发现的亚厦、华升、海滨三家建筑企业在管理和经营上的缺陷，对其案件进行专门分析并制发检察建议，推动三家企业健全管理制度、强化风险管控。

（三）加强法律监督，拓展服务建筑领域民营企业的范围

针对辖区内建筑企业涉法涉诉纠纷“民多刑少”的总体特点，检察机关可以将服务的范围向民商事案件领域适当延伸，通过检察职能的发挥，拓展检察机关服务建筑企业的范围，切实保障建筑企业健康发展。一是加强涉民营企业案件立案监督，严格区分经济犯罪和经济纠纷界限，坚决防止司法机关成为商业竞争中一方打击竞争对手的工具，严防利用刑事手段干预企业民事、经济纠纷。加强对侦查机关在涉企案件中采取查封、扣押、冻结等强制措施必要性的监督，尽可能保障涉案企业正常生产经营。二是开展涉民营企业案件羁押必要性审查专项活动，对没有社会危害性的涉案企业负责人，尽量采用取保候审等强制措施。加快涉企案件办案节奏，在案件事实清楚、证据确实充分的情况下快速作出起诉或不起诉决定，同时积极推动公安、法院对建筑企业案件及时办理，防止办案拖垮企业。三是加强民商事案件监督，开展打击虚假诉讼、民事执行监督等专项活动，在规范司法秩序的同时努力营造有利于企业平安经营、良性竞争、创新发展的法治环境。四是提供顾问式的法律服务，利用检察机关的专业优势，向建筑企业提供针对性的法律服务，帮助企业厘清刑事、民事的界限，选取合适的方式和角度维护企业利益。

（四）优化营商环境，丰富服务建筑领域民营企业发展的抓手

一方面要建立长效机制，做好制度保障。贯彻落实好保护企业发展的相关文件精神，如浙江省人大出台的《浙江省民营企业发展促进条例》，助力优化营商环境。例如，要结合建筑企业涉诉情况，因地制宜制定专门的工作机制，上虞区检察院联合建管中心出台《关于建立服务建筑企业工作机制的意见》，并在建管中心成立检察官联络室，将企业诉求收集端口前移，打造服务建筑企业直通平台；开通了案件线索移送快车道，建管中心对涉及职务犯罪、虚假诉讼、执行违法等侵害建筑企业合法权益案件线索，及时移送检察机关办理。要探索涉企业轻罪案件宽缓化处理，这是检察助力法治营商环境的重要环节，如绍兴市检察院联合市中级法院、公安局、税务局印发《关于办理虚开增值税专用发票案件若干问题的会议纪要》，在建筑企业涉及虚开发票案件时，可以有宽缓化处理的依据。另一方面要加强协作，凝聚合力。保护建筑企业发展，不单单是检察机关一家的事情，凝聚各方力量才能营造更好的法治环境。检察机关可以主动与公安、法院、工商联等部门沟通交流办理涉建筑企业案件情况，共同研究服务保障的制度和举措。同时做好辖区内建筑企业涉诉情况调查研究、分析研判，向政府相关部门、其他司法机关、企业提出建议，为党委政府决策部署提供参考，推动形成促进建筑企业健康发展的合力。

（五）增强履职能力，提升服务建筑领域民营企业发展的水平

对于建筑企业而言，一起普通的诉讼案件足以影响企业的生存和发展。建筑领域的法律关系和经济关系均较为复杂，对此，检察机关一是要增强干警办案本领，着力补齐办理各类经济案件的短板，提高驾驭办理重大疑难复杂案件的能力，严格把握相关罪名的适用标准和法律界限。二是要创新检企互动方式，经过近几年的探索实践，检察机关服务企业的方式主要包括捕前诉前走访、点对点走访等，但都有不足之处。例如捕前诉前走访属于事后工作，此时刑事案件早已发生，对涉案企业已然造成的实际影响，检察机关所能做的常常是“亡羊补牢”的工作，比较被动；点对点走访虽然比较主动，但由于双方接触时间短，往往难以发现实际问题，走访的效果不明显。对此，检察机关必须创新检企互动方式，开展问需型走访，提供顾问式服务。比如，主动建立检察官结对联系企业工作机制，指定员额检察官免费提供咨询服务，着力保护建筑行业民营企业家人身和财产安全；针对不同建筑企业差异化需求，为企业“量身定制”法治服务方案，“一企一策”实现精准发力。三是要加大宣传力度，加强社会治理。利用检察机关专业性强、法律问题剖析深刻等优势，重点关注建筑企业频发的招投标犯罪、虚开发票犯罪等几类犯罪，强化实证调研和业务指导，并通过官方微信公众号、社会治理白皮书等方式，实现辖区内建筑企业定向推送，从而提升建筑企业工作人员的法律意识和风险意识。